یادداشت | مقدمات اجرای سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی در پرتو قانون اساسی
با ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی در تاریخ ۲۱/۱/۱۴۰۱ توسط مقام معظم رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، حلقه مفقوده اتصال بین قانون اساسی و قوانین و مقررات در حوزه تأمین اجتماعی برقرار شد. قانون اساسی در اصل ۲۹[۱] برخورداري از تأمين اجتماعي در ابعاد مختلف آن را حق همگان برشمرده است و دولت را موظف کرده است از محل درآمدهاي عمومي و درآمدهاي حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمايت‌هاي مالي حوزه تأمین اجتماعی را برای تمامی افراد کشور فراهم کند. همچنین برگرفته از اصول ۲۱، ۲۸، ۳۱ و ۴۳ قانون اساسی هدف سیاست‌های تأمین اجتماعی طراحی نظام تأمین اجتماعی کارآمد، توانمندساز، عدالت‌بنیان، کرامت‌بخش و جامع است.
با وجود اینکه بر اساس منطق سلسله مراتب هنجارهای حقوقی، باید اول سیاست‌های تأمین اجتماعی تصویب می‌شد و پس از آن قانون و سپس آیین‌نامه‌ها و غیره به اجرا در می‌آمد، اما با تأخیری که در تدوین و ابلاغ آنها ضورت گرفته است این سیر رعایت نشده است. با این حال، نظر به اینکه قوانین مختلفی پیش از ابلاغ این سند در حوزه تأمین اجتماعی وجود داشته است، اما پیروی این قوانین و مقررات مختلف از یک سند جامعی که بتواند ابعاد عیان و نهاد اصل ۲۹ قانون اساسی را به نحوی مطلوب پوشش دهد، می‌تواند گام مهمی در جهت تحقق یکپارچگی و جامعیت قوانین و مقررات و هماهنگی دستگاههای مجری در این حوزه باشد. نتیجه این امر هم در صورت اصلاح قوانین و مقررات متناسب با این سیاستها و اجرای مطلوب آنها می‌تواند در بهره‌مندی اقشار مختلف مخاطب تأمین اجتماعی اثری محسوس داشته باشد. بر پایه این هدف، شناسایی وجوه کلان این سند وجه همت این نوشتار است.
به طور کلی سیاست‌های کلی نظام از جنس راهبردهایی هستند که مبتنی بر بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، هنجار حقوقی الزام‌آوری محسوب می‌شوند که کلیه نهادهای حاکمیتی را با تکالیفی مواجه می‌سازند. لذا همه قوای حاکمیتی اعم از دستگاههای دولتی یا نهادهای عمومی غیر دولتی، مکلف‌اند مطابق راهبردهای مقررشده در سیاست‌های تأمین اجتماعی برنامه‌های خود را تعیین و اجرا کنند. چه آنکه برای مثال سازمان تأمین اجتماعی به عنوان یکی از مخاطبین اصلی این سیاستها و شاید مهمترین آنها، حسب قید کلمه «دولت» در اصل ۲۹ قانون اساسی که تکالیف فوق را بر آن بار کرده است، نمی‌تواند به استناد ماهیت «عمومی غیر دولتی» مطابق قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی از زیر بار این تکالیف شانه خالی کند؛ زیرا شورای نگهبان نیز قانون فوق را که چنین ماهیتی به این سازمان داده است مغایر اصل ۲۹ ندانسته است،[۲] لذا لفظ «دولت» در این اصل را شامل کلیه نهادهای دارای قدرت عمومی اعم از اینکه شخصیت حقوقی مستقلی از دولت داشته باشد (عمومی غیر دولتی) یا نه (دولتی)، دانسته است.
با این حال حسب ابعاد گسترده سند فوق، سازمان تأمین اجتماعی تنها نهاد مخاطب آن جهت اجرا نیست، لذا جهت اجرای سیاست‌های تأمین اجتماعی اولین سؤالی که باید پاسخ داد این است که چه کسی باید سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی را اجرا کند؟ برخلاف سایر سیاست‌های کلی نظام که مانند سیاست‌های کلی قانونگذاری اغلب به هر سه قوه قضائیه، مقننه و مجریه ابلاغ شده‌اند، سیاست‌های تأمین اجتماعی علیرغم اینکه به هر سه قوه ابلاغ شده است، دولت به معنی قوه مجریه به عوان مخاطب اصلی این سیاستها موظف شده است با همکاری سایر قوا این سیاستها را اجرا کند. بنابراین، بر اساس دستور رهبر انقلاب اسلامی و در اجرای بند (ج – ۱) الزامات تحقق سیاست‌های کلی نظام، «قوه مجریه موظف است با کمک مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه و با بسیج دستگاههای مسئول، برنامه جامع تحقق این سیاستها را شامل تقدیم لوایح، تصویب مقررات و اقدامات اجرایی لازم، در مدت شش ماه ارائه کند.»[۳] برخلاف برخی از شبهه‌ها در برخی سیاستها که نیاز به تقنین برای اجرا شدن هنجارهایش ندارد، اما در صدر این سیاستها ارائه لوایح و مقررات‌گذاری را به نحوی محسوس خواسته‌اند. مشخص است که اجرای برخی از بندهای این سیاستها نیازمند تصویب لایحه و ارائه به مجلس است و برخی دیگر از بندها نیازمند تصویب آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌هایی دارد.
از ویژگی‌های دیگری که برای اجرای این سند باید در نظر داست این است که سیاست‌های تأمین اجتماعی آرمانی تنظیم شده است. ویژگی‌های جامع بودن، مانع بودن و برخی موارد مثل نظام تأمین اجتماعی چند لایه‌ای ایده‌آل است، اما اجرای آن به جهت کلی بودن و ابهام مشکل است، هرچند که ویژگی ذاتی سیاست‌های کلی نظام، کلی بودن و پرهیز از بیان جزئیات اجرایی و حتی تقنینی است. سیاست‌های کلی نظام به عنوان راهبرد در نظام قانونگذاری مفید هستند، لذا سیاست‌های کلی باید وارد موارد جزئی و آنچه که خصیصه قانونگذاری است نشود. سیاست‌های تأمین اجتماعی نیز نسبت به سیاست‌های گذشته به وصف کلی بودن نزدیک شده است. سیاست‌های تامین اجتماعی به حوزه‌های امداد و نجات و حمایتی و توانبخشی و بیمه‌ای اعم از پایه‌ای و تکمیلی توجه کرده است. همچنین جهت‌گیری این سیاست‌های به سوی عدالت اجتماعی است. نتیجه این نگاه کلان در برخی موارد از بندهای این سیاستها مثل تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور در بند ۹ این سیاستها نشان از توجه به واقعیات مسائل اجتماعی دارد که بدون نگاه جامع به رعایت سیاست‌های تأمین اجتماعی در کلیه برنامه‌های اجتماعی نمی‌توان الگوی مطلوبی از اجرای آن به نمایش گذاشت.
سوال دیگری که برای اجرای این سیاستها گریزی از پاسخ آن نداریم، این است که این سیاستها چگونه اجرا می‌شود؟ در این سیاستها تعهداتی برای دولت پیش‌بینی شده است که پایبندی به آنها مستلزم ایجاد تضمین کافی به ویژه از طریق نظارت بر اعمال دولت است. توضیح آنکه گاهی قانون‌گذار تعهداتی برای دولت پیش‌بینی می‌کند، اما دولت خودش را موظف به اجرای آن نمی‌داند. هرچند نظارت حاکمیتی بر اجرای این سند ضروری است و به استناد تفویض اختیار مقام معظم رهبری در خصوص وظیفه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، مبتنی بر بند ۲ اصل ۱۱۰ و ذیل این اصل از قانون اساسی، یک قسمتی از این وظایف متوجه مجمع تشخیص مصلحت نظام (هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام وابسته به مجمع) است، اما با توجه به نقش منفعل ذاتی چنین نهادهای نظارتی، قسمت زیادی از بار نظارت بر اجرای این سند، ناشی از مطالبه در افکار عمومی و نخبگان اجتماعی مرتبط با این موضوع است. بنابراین، یک رکن مهم حساس کردن جوامع نخبگانی به اجرای شایسته و کامل تعهدات مذکور در این سیاستها است. علیرغم این نقش برجسته، این سیاستها تا کنون در جامعه نخبگانی ایجاد حساسیت چندانی نکرده است. لذا ضروری است در جوامع علمی و دانشگاهی نیز بیشتر به آن پرداخته شود تا دولت به سمت برنامه‌ریزی برای انجام تعهدات خود در این زمینه سوق داده شود.
مراد از تعهدات دولت، تعهد در حوزه حقوق خصوصی نیست. تعهد دولت را نمی‌توانید مثل تعهد در معنای حقوق خصوصی تعهد به وسیله بدنید، بلکه تعهد دولت در اینجا به نتیجه است. در بند ۹ سیاست‌های تأمین اجتماعی «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور» را داریم. در بند (۱) سیاست‌های برنامه پنجم توسعه دقیقا این عبارت را در خصوص پیوست فرهنگی داشتیم. در سیاست‌های برنامه پنجم «تکمیل و اجرای طرح مهندسی فرهنگی کشور و تهیه پیوست فرهنگی» به عنوان یکی از تعهدات دولت آمده بود، اما تحقق پیدا نکرد؛ چون دولت این را یک تعهد به نتیجه نمی‌دانست، بلکه تعهد به وسیله می‌دانست. در خصوص سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی هم همین مشکل می‌تواند ایجاد شود. چنانچه پیوست تأمین اجتماعی تهیه شود، می‌تواند در جلوگیری از شکست این سیاستها اثر داشته باشد.
به عنوان یک مثال دراین سیاستها که پیش از این نیز در قوانین آمده بود، اما اجرایی نشد، تجمیع صندوق‌های تأمین اجتماعی در یک نظام جامع است که این سیاستها نیز در صورت توجه درست به آن و ارائه تعریفی شفاف با سازکاری معین می‌تواند آن را تضمین کند. علت عدم اجرای ماده (۱۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری[۴] که پیش از این تکلیفی در این زمینه ایجاد کرده بود، باید بررسی شود که چرا دولت نتوانسته است از سال ۱۳۸۶ این ماده را که در خصوص تجمیع کلیه صندوق‌ها است اجرا کند. علت آن ابهام در این است که دولت نمی‌دانسته است معنای تجمیع این است که صندوق‌ها شخصیت حقوقی خود را حفظ کنند و همگی زیر نظر وزیر رفاه بروند یا اینکه مراد از تجمیع ادغام است، یعنی انحلال شخصیت حقوقی صندوق‌ها است. بنابراین، علیرغم اینکه در بند (۱) این سیاست «استقرار نظام تأمین اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه» تصریح شده است و بند (۲) هم به ایجاد وحدت رویه صندوق‌ها اشاره کرده است و بند (۴) نیز «اصلاح قوانین، ساختارها و تشکیلات سازمانها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در جهت تأمین عدالت و یکسان‌سازی قواعد و مقررات بیمه‌ای» را مقرر کرده است، اما این سیاست‌های کلی از این جهات جای اصلاح و ارتقا دارد تا اهدافی این چنینی که قبلاً نیز در قوانین بوده‌اند اما بنا به عللی اجرا نشده‌اند، به سرنوشت قوانین قبلی دچار نشوند.
برای ارائه راهکار مطلوب اجرای این سیاستها باید در نظر داشت که برای چه کسانی اجرا می‌شود؟ با توجه به اینکه یکی از محورهای این سند، بر طرف ساختن فقر و محرومیت است که پیش از این نیز در بند (۱۲) اصل سوم و اصل ۴۳ قانون اساسی ذکر شده بود، اما برای فهم علت کم‌توفیقی در اجرای کامل این سیاست باید توجه داشت که محوریت در فقرزدایی که یکی از مهمترین شاخه‌های تأمین اجتماعی است، «فقرزدایی اجتماع‌محور» است. در این سبک از فقرزدایی، فقیر فقط موضوع فقرزدایی نیست، بلکه شریک و عامل در فقرزدایی است. لازمه اجرای بندها و احکام مقرر در سیاست‌های تأمین اجتماعی درگیر کردن فقرا در تمام مراحل اعم از تهیه و تدوین و اجرای این سیاستها از ملزومات تحقق این هدف است. اگر مجمع تشخیص مصلحت از جامعه فقرا در تنظیم این سیاستها کمک نگرفته باشد، علاوه بر پایین‌تر بودن دقت کارشناسی در تنظیم محتوای سند، با عدم همراهی و هم‌دلی و مشارکت جامعه مخاطب، این هدف به نحو کامل محقق نمی‌شود و خروجی مناسبی نخواهد داشت. بر همین اساس باید مشارکت عمومی به ویژه با نقش فعال جامعه مخاطب در تنظیم و ارتقا و اجرای این سیاستها در هر سطحی را طریق اصلی تحقق اهداف آن دانست. همچنین بایسته اجتماعی دیگری که جهت اجرای این سند لازم است، اتخاذ رویکرد خانواده‌محور در سیاست‌های تأمین اجتماعی است که علیرغم اشاره به تحکیم نهاد خانواده و فرزندآوری در بند (۸) این سیاستها، توجه بیشتری در گزینش شیوه اجرای تمامی بندهای این سند لازم است.
[۱]. اصل ۲۹ قانون اساسی: «برخورداري از تأمين اجتماعي از نظر بازنشستگي، بيكاري، پيري، از كارافتادگي، بي‌سرپرستي، در راه ماندگي، حوادث و سوانح، نياز به خدمات بهداشتي درماني و مراقبت‌هاي پزشكي به صورت بيمه و غيره، حقي است همگاني. دولت موظف است طبق قوانين از محل درآمدهاي عمومي و درآمدهاي حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمايت‌هاي مالي فوق را براي يك يك افراد كشور تأمين كند.»
[۲]. نظر شماره ۶۶۰۵ مورخ ۲۹/۴/۱۳۷۳ شورای نگهبان در خصوص لايحه فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي مصوب ۱۹/۴/۱۳۷۳ مجلس شورای اسلامی. قابل مشاهده در سامانه جامع نظرات شورای نگهبان به نشانی: nazarat.shora-rc.ir
[۳]. قابل مشاهده در نشانی زیر: khl.ink/f/۵۰۰۰۹
[۴]. ماده ۱۱۳- دولت مکلف است تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و تامین اجتماعی در سازمان تامین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد.